改革開放三十多年來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成效，初步形成了較為完整的城鎮(zhèn)體系，城市功能、質(zhì)量均有不同程度的提升，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升至2012年的52.57%，年均增長約一個百分點(diǎn)。為推動城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，近期，中央政府戰(zhàn)略性地提出“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。新型城鎮(zhèn)化有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，核心是“人的城鎮(zhèn)化”，需要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進(jìn)城農(nóng)民安居樂業(yè)。這將為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來新的紅利，成為推動經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。

      新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需有制度體系進(jìn)行配套。但當(dāng)前制度改革尚未到位，主要表現(xiàn)為：戶籍制度改革滯后，農(nóng)民“進(jìn)城務(wù)工、回鄉(xiāng)置業(yè)”的“半城鎮(zhèn)化”問題突出；土地制度改革遲緩，農(nóng)民的土地權(quán)益難以順利轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性收入，使農(nóng)民對高成本的城市生活有后顧之憂；大、中、小城市與縣級城市資源分配不均衡，造成大城市資源聚集與人口不斷膨脹，中小城市與縣級城市資源短缺、發(fā)展動力不足、人口吸納能力弱；社會福利制度在城鄉(xiāng)之間、社會群體之間的分割，影響農(nóng)民進(jìn)城的積極性。凡此種種，影響著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。為此，我建議從以下方面完善制度建設(shè)，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化：

      1、加快推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)民工“市民化”進(jìn)程。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是制約農(nóng)民進(jìn)城的主要障礙之一，建議進(jìn)一步落實《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，為鼓勵小城市與縣級城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可適度減免勞動密集型企業(yè)的中央稅收部分、加大中央專項財政轉(zhuǎn)移力度等，減輕地方政府財政支出壓力、調(diào)動積極性。

      2、深化土地制度改革，切實保障農(nóng)民的土地權(quán)益。土地征收制度下隱含的利益空間和地方政府對土地財政的依賴，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障，建議加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場，通過市場機(jī)制增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，提供農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的啟動資本，同時，也可避免增量土地成本過低導(dǎo)致攤大餅式的城市擴(kuò)張，提高土地利用效率。

      3、加快社會福利制度改革，調(diào)動農(nóng)民進(jìn)城的積極性。社會福利制度在城鄉(xiāng)之間、社會群體之間的二元結(jié)構(gòu)，造成農(nóng)民進(jìn)城的顧慮較多、積極性不足，建議加快消除養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本社會福利的二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)全國均等化；在其他社會福利方面，考慮到城市承接農(nóng)民進(jìn)城而新增的財政支出壓力，可將部分社會福利與轉(zhuǎn)移人口在當(dāng)?shù)氐木幼∧晗?、社會貢獻(xiàn)相掛鉤，具體標(biāo)準(zhǔn)因城而異。

      4、優(yōu)化城市等級管理制度，扶持中小城市與縣級城市發(fā)展。受城市等級管理制度的影響，造成行政等級高的城市截留低等級城市的資源，導(dǎo)致大中小城市、縣級城市之間發(fā)展不均衡，建議優(yōu)化城市等級管理制度，確保各級政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配，加大財政政策的支持力度以扶持中小城市與縣級城市發(fā)展，同時，縣級城市作為承接農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要節(jié)點(diǎn)，應(yīng)積極擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、做大縣城，形成大中小城市、縣級城市協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。

      5、深化投融資體制改革，緩解城鎮(zhèn)居民增加與城市基礎(chǔ)設(shè)施不足的矛盾。為緩解政府財政壓力，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承接農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，建議深化城市建設(shè)投融資體制改革，一方面進(jìn)一步落實《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，并出臺可執(zhí)行的細(xì)化政策，放開對民間資本的限制，吸引民營企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面在控制金融風(fēng)險的同時，加快金融創(chuàng)新，拓寬融資渠道，如基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化與產(chǎn)業(yè)基金等。

                                                                                                                                                                                                                                          建議人：胡葆森
                                                                                                                                                                                                                                               2013年3月