3月5日，十一屆全國人大五次會議在京舉行，胡葆森董事長攜建議進京參政議政。胡葆森董事長建議之《關(guān)于警惕“半城市化”現(xiàn)象，重視城市“夾心層”社會權(quán)益的建議》全文如下：

      2011年12月19日，中國社會科學(xué)院在京發(fā)布《社會藍皮書：2012年中國社會形勢分析與預(yù)測》（以下簡稱“2011社會藍皮書”）顯示，2011年是中國城市化發(fā)展史上具有里程碑意義的一年，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎厥状纬^50％，中國從一個具有幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的農(nóng)民大國，進入以城市社會為主的新成長階段。城市化繼工業(yè)化之后，成為推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大引擎。工業(yè)化、城市化和市場化，已成為拉動中國巨大社會變遷的“三駕馬車”。

      與此同時，我們不無擔(dān)憂地發(fā)現(xiàn)，我國城市化進程正遭遇“半城市化”的困擾?！鞍氤鞘谢备拍睿侵皋r(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過程中的一種不完整狀態(tài)，即事實上已成為城市中的非農(nóng)就業(yè)人口或常住人口，但難以像本地的非農(nóng)戶口居民那樣分享到城市化帶來的城鎮(zhèn)居民的社會待遇，半城市化人口面臨著勞動保障和社會保障覆蓋不足等困境，成為懸掛于城鄉(xiāng)生活差別中的“夾心層”。 這一階層的主要構(gòu)成為農(nóng)民工、大中專院校應(yīng)屆畢業(yè)生、異地工作的低收入非農(nóng)戶口居民等。

     住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和科學(xué)技術(shù)委員會聯(lián)合發(fā)布的《2008中國城市化率調(diào)查報告》指出，除新疆外,我國內(nèi)陸其余的省、自治區(qū)、直轄市無一例外存在“半城市化”現(xiàn)象。而從區(qū)域來看,“半城市化”現(xiàn)象在我國中西部農(nóng)村人口較多地區(qū)最為顯著。

      2011社會藍皮書同樣顯示，目前，我國近三成農(nóng)業(yè)戶籍人口已居住在城鎮(zhèn)。這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)均從側(cè)面顯示，當前城市“夾心層”涉及人口數(shù)量大，社會影響面寬?？梢哉f，“夾心層”問題已經(jīng)成為新時期社會管理的重大挑戰(zhàn)；從另外一個角度看，在一個城市化快速發(fā)展的社會中，“夾心層”又往往是城市發(fā)展最為核心、最具活力的新生力量之一，其對生活品質(zhì)包括住房、教育、醫(yī)療等需求能否得到有效滿足對于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展有重大影響，如長期得不到解決，必將成為影響社會和諧的不穩(wěn)定因素。

      黨中央和國務(wù)院早已敏銳體察到這一問題的重要度和嚴重性。2011年12月12-14日召開的中央經(jīng)濟工作會議中明確強調(diào)，要重視農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的工作生活問題，幫助他們逐步解決在就業(yè)、居住、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面遇到的困難，有序引導(dǎo)符合條件的農(nóng)民工進城落戶。為有效解決“半城市化”現(xiàn)象，更好保障“夾心層”的各項社會權(quán)益，我建議：

      一、持續(xù)推進戶籍制度改革。戶籍制度是在原來社會發(fā)展中積淀形成的最基本也是最重要的不公平制度之一，也是城市化的最大制度性障礙。長期以來戶籍制度改革的滯后，因此，積極推進戶籍制度改革是社會進一步發(fā)展的必然要求。只要積極推進，合理有序，不僅不會出現(xiàn)城市的紊亂與人口壓力，而且能夠促進開放、自由、公正、合理流動的社會新秩序的形成。近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》（以下簡稱《通知》），此舉展現(xiàn)了國家改革戶籍制度的決心與方向?！锻ㄖ反_定了三四線城市農(nóng)業(yè)人口向城市人口轉(zhuǎn)變的路線圖，對三四線城市化進程帶來了積極推動作用。但應(yīng)當指出，《通知》對直轄市、副省級市和其他大城市的戶籍制度改革仍未明確方向，“夾心層”轉(zhuǎn)換為正常城市人口的上升通道仍未確立。而這些大城市作為人才洼地，恰恰是“半城市化”的重災(zāi)區(qū)。

      二、加大保障房體系對“夾心層”的傾斜力度。毋庸置疑，當下，住房問題已然成為“夾心層”融入城市的最大現(xiàn)實障礙。又因為住房兼有消費和投資功能，成為矛盾載體，尤當予以重視。數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，在大多數(shù)一線城市，戶籍人口與外來人口均出現(xiàn)比例倒掛，戶籍人口住房自有率又遠遠高于常住人口住房自有率。因此，真正需要住房保障的是“夾心層”而非戶籍人口。目前大多數(shù)城市的保障房申請制度均設(shè)置了戶籍限定或入籍年限限制，對“夾心層”極為不利。在國家著意推行戶籍制度改革的背景下，各城市應(yīng)當盡快廢除阻礙“夾心層”享受保障房權(quán)利的規(guī)定和制度；有條件的城市，甚至應(yīng)當對符合條件的“夾心層”群眾提供住房補貼。在這一點上，重慶市嘗試將幾百萬農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)化與公租房保障相結(jié)合來推動，完成城市化、工業(yè)化的協(xié)調(diào)推進，社會反響良好，其經(jīng)驗值得借鑒。

      三、促進“夾心層”融入城市社區(qū)。2012年1月4日，民政部出臺《關(guān)于促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》（以下簡稱《意見》），首次從國家層面描繪了農(nóng)民工參與社區(qū)生活的“路線圖”?！兑庖姟分赋觯?今后要以農(nóng)民工需求為導(dǎo)向，整合延伸到社區(qū)的人口、就業(yè)、社保、民政、教育、衛(wèi)生等社會管理職能和服務(wù)資源，建立以社區(qū)服務(wù)站為主體的社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺，并將農(nóng)民工服務(wù)管理納入其中。我們知道，社區(qū)是城市生活和管理的基本功能單位，欲使“夾心層”完好享受城市生活的便利，則必須使城市社區(qū)真正接納他們?！兑庖姟穭訖C非常好，有效解決了農(nóng)民工社會保障、參政議政等各種權(quán)利，彌補城市居民和農(nóng)民工之間的差距。 但如何具體實現(xiàn)并不樂觀，因此，《意見》在提出大體方向之后，還必須出臺具體的執(zhí)行細則，并需配套出臺落實情況督察與考核措施，確保此項政策收到預(yù)期效果。